BAB I
PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Masalah
Pada Era reformasi saat ini telah menghantarkan bangsa Indonesia memasuki suasana kehidupan baru yang penuh harapan akan terjadinya berbagai langkah-langkah perbaikan dalam menata sistem pemerintahan dari rejim sebelumnya. Salah satu harapan itu adalah bagaimana memberdayakan daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan sesuai kondisi dan kemampuan sendiri. Hal ini diwujudkan oleh pemerintah melalui kebijakan desentralisasi otonomi.
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah merupakan wujud desentralisasi otonomi kepada daerah yang mulai efektif dilaksanakan Januari 2001, maka daerah kabupaten dan kota bersifat otonom. Dengan adanya Undang-undang tersebut pemerintah telah memberikan kewenangan yang luas, nyata dan bertanggung jawab kepada daerah secara proporsional, yang diwujudkan dengan pengaturan, pembagian dan pemanfaatan sumber daya nasional serta perimbangan keuangan pusat dan daerah dengan prinsip-prinsip demokrasi, peran serta masyarakat, pemerataan dan keadilan serta potensi dan keanekaragaman yang dilaksanakan dalam rangka negara Kesatuan Republik Indonesia.
Selanjutnya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah yang isi dan semangatnya dipandang tidak relevan lagi dengan perkembangan kepolitikan dan sistem pemerintahan di Indonesia saat ini. Undang-undang ini bukan saja mengecilkan arti keberadaan daerah otonom, tetapi juga tidak sesuai dengan prinsip-prinsip demokrasi dan demokratisasi di daerah oleh karena itu UU No. 5 tahun 1974 diganti dengan UU No. 22 tahun 1999, Pelaksanaan desentralisasi otonomi daerah sebagai langkah strategi yang ditempuh pemerintah dalam era globalisasi dengan dinamika perubahan yang demikian cepat, baik dalam lingkup lokal (regional), nasional maupun internasional. Hal ini membawa konsekuensi terhadap daerah untuk dapat menyelenggarakan pemerintahan, pembangunan dan pelayanan kepada masyarakat. Untuk mendukung pelaksanaan otonomi daerah tersebut dalam rangka merespon perubahan, tantangan kemajuan dan tuntutan kebutuhan masyarakat diperlukan adanya sumber daya aparat birokrasi berkualitas dan sumber dana yang memadai serta dukungan partisipasi masyarakat yang terus meningkat.
Oleh karena itu dengan diberikannya kewenangan yang luas, nyata dan bertanggungjawab kepada daerah kabupaten dan kota melalui otonomi daerah, dimaksudkan agar pemerintah daerah memiliki kiprah untuk mengembangkan inisiatif dan kreatifitas untuk memikirkan, merumuskan, merencanakan bagaimana menggali, mengelola dan memanfaatkan potensi-potensi riil yang ada di daerah untuk melaksanakan pembangunan bagi kemandirian daerah. oleh karena esensi dari Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 adalah lebih memberikan kewenangan pada daerah kabupaten dan kota untuk mengelola pemerintahan, pembangunan, pelayanan kepada masyarakat dan sumber-sumber penerimaan keuangan bagi daerah.
Desentralisasi otonomi yang diberikan kepada daerah akan menjadi kekuatan bagi pemerintah daerah kabupaten dan kota untuk mengurus, mengatur dan menyelenggarakan rumah tangganya sendiri, tetapi sekaligus menjadi beban tangggung jawab dan kewajiban daerah dengan konsekuensi bertambahnya beban kebutuhan pembiayaan daerah yang dapat menjadi tantangan bagi daerah dalam berotonomi. Namun disisi lain otonomi daerah merupakan pula peluang bagi daerah kabupaten dan kota untuk menggali, mengelola dan memanfaatkan sumber daya/potensi riil yang dimiliki untuk kepentingan pembangunan daerah sampai ke daerah pedalaman.
Otonomi daerah yang dititikberatkan pada daerah kabupaten dan kota menurut Smith (dalam Syarif Hidayat, 2000: 78) dapat dibedakan dalam 2 sudut pandang yaitu kepentingan Pemerintah Pusat dan kepentingan Pemerintah Daerah yaitu:
1. Kepentingan Pemerintah Pusat mempunyai 4 tujuan utama yaitu: pendidikan politik, pelatihan kepemimpinan, menciptakan stabilitas politik dan mewujudkan demokrasi sistem pemerintahan.
2. Kepentingan Pemerintah Daerah dengan tujuan utama adanya kebijakan desentralisasi otonomi daerah adalah mewujudkan apa yang disebut political equality.
Sejalan dengan pandangan tersebut diatas, maka untuk melaksanakan otonomi daerah setidaknya ada 4 elemen dasar yang diserahkan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. keempat elemen tersebut menurut Hirotsume (1999) adalah a) Fungsi pelimpahan wewenang (devolusi), b) Fungsi Anggaran, c) Staf, dan d) Fasilitas. Dalam pelaksanaan keempat elemen dasar tersebut selanjutnya menjadi kewenangan daerah mengelolanya secara efisien dan efektif sehingga tercapai kemandirian daerah dalam melaksanakan fungsinya. Demikian pula dengan otonomi, daerah kabupaten dan kota berhak memiliki otoritas tersebut kelembagaan daerah, kebijakan pemerintah dan pembangunan dan pengelolaan keuangan daerah. dengan ketiga otoritas tersebut daerah kebupaten dan kota dapat mengambil inisiatif sesuai dengan kepentingan dan kebutuhan di daerah, baik menyangkut perlengkapan, keorganisasian maupun pembiayaan.
Berkaitan dengan pelaksanaan otonomi daerah, masalah dihadapi oleh pemerintah daerah adalah seberapa jauh kesiapan daerah melaksanakan dilihat dari: 1) Aspek sumber daya manusia (SDM) aparatur pemerintah daerah, 2) Aspek kemampuan keuangan daerah terutama Pendapatan Asli Daerah, 3) Aspek kelembagaan/organisasi daerah.
Disamping masalah tersebut, juga dengan era globalisasi ditambah adanya krisis ekonomi, moneter dan menurunnya kepercayaan terhadap pemerintah yang berkepanjangan melanda negara kita yang sampai saat ini belum bisa teratasi secara baik, sebagai akumulasi permasalahan yang dihadapi oleh bangsa dan negara akan menjadi hambatan dan tantangan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan di daerah. sehingga hal ini akan menuntut daerah kabupaten dan kota kompetitif dengan wilayah lainnya dalam melaksanakan otonomi daerah. Oleh karena itu pemerintah daerah dituntut untuk bersifat inovatif dan kreatif menggali dan mengelola sumber pembiayaan penyelenggaraan pemerintah dan pembangunan bagi daerahnya.
Otonomi daerah yang pada prinsipnya bermakna kemandirian, mengharuskan daerah kabupaten dan kota mengelola kelangsungan hidupnya atas kemampuan sendiri, berkembang secara dinamis dan memenuhi segenap kemandirian itu. Pemerintah daerah dituntut untuk bersifat inovatif dan kreatif menggali dan mengelola sumber pembiayaan penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan bagi daerahnya.
Disadari pula bahwa kebijakan otonomi daerah adalah lebih mengarah pada peningkatan pelayanan kepada masyarakat. Namun hal itu tidaklah berarti bahwa dengan pemberian otonomi, maka satu daerah kabupaten dan kota tidak dapat untuk berupaya meningkatkan pendapatan asli daerahnya, meskipun sumber pendapatan asli daerah itu berasal dari masyarakat. Justru pengelolaan sumber-sumber penerimaan keuangan daerah akan menjadi sangat penting dalam melaksanakan otonomi. Dimana salah satu pemanfaatannya adalah untuk pelayanan pada masyarakat itu sendiri.
Salah satu unsur pokok dalam pelaksanaan otonomi daerah adalah kemandirian daerah melalui dukungan kemampuan keuangan yang bersumber dari pendapatan asli daerah kabupaten dan kota, maka sebagaimana dikatakan Pamudji (dalam Kaho, 1988: 125) bahwa:
Pemerintah daerah tidak akan dapat melaksanakan fungsinya dengan efektif dan efisien tanpa biaya yang cukup untuk memberikan pelayanan dan pembangunan........Dan keuangan inilah yang merupakan salah satu dasar kriteria untuk mengetahui secara nyata kemampuan daerah dalam mengurus rumah tangganya sendiri.

Selain pendapat tersebut, maka pendapat yang relatif sama dikemukakan oleh Syamsi (1984: 221) yang menempatkan keuangan daerah sebagai salah satu indikator untuk mengetahui kemampuan daerah dalam mengurus rumah tangganya sendiri. Berkaitan dengan pendapat diatas, maka untuk menunjang roda pemerintahan, pembangunan dan pelayanan kepada masyarakat era otonomi dewasa ini membutuhkan dukungan dana yang cukup memadai untuk mendukung keberhasilan pelaksanaannya.
Sumber penerimaan daerah melalui pendapatan asli daerah sesuai dengan pasal 79 Undang-Undang No 22/99 adalah terdiri dari: 1) Hasil pajak daerah, 2) Hasil retribusi daerah, 3) Hasil perusahaan milik daerah dan hasil pengelolaan kekayaan daerah dipisahkan, 4) Lain-lain pendapatan asli daerah tersebut, jelas bahwa salah satu sumber pendapatan keuangan daerah yang berpotensial untuk dikelola dan dikembangkan adalah pajak-pajak bumi dan bangunan.
Pelaksanaan otonomi daerah pada Kabupaten Merauke saat ini harus terlihat dari kemampuan keuangan daerah yang memadai sangat dibutuhkan untuk mendukung penyelenggaraan tugas pokok pemerintahan yaitu: pembangunan (development), pelayanan (service) dan pemberdayaan (empowerment) masyarakat. Sementara itu penerimaan PAD selama 5 (lima) tahun anggaran terakhir tidak menunjukkan perkembangan yang kurang memadai yakni:
Tabel 1.1.
Penerimaan PAD Kabupaten Merauke

Sumber: Dinas Pendapatan Daerah Kabupaten Merauke
Sebagai salah satu sumber pendapatan daerah meskipun tidak secara keseluruhan, Pajak Daerah sangat potensial untuk membantu keuangan daerah. Hal itu dapat dilihat dari tingkat realisasi penerimaan pajak daerah yang tidak sesuai dengan target yang diharapkan. Begitu pula dengan pendapatan dari sektor Pajak Daerah di Kabupaten Merauke. Dalam lima tahun terakhir ini pendapatan dari sektor Pajak Daerah di Kabupaten Merauke antara target dan realisasi belum sesuai dengan yang diharapkan. Hal itu dapat dilihat pada tabel dibawah ini:
Tabel 1.2.
Target dan Realitas Penerimaan Pajak Daerah Kabupaten Merauke

Tabel diatas menunjukkan bahwa secara efektivitas, pelaksanaan pemungutan Pajak Daerah di Kabupaten Merauke belum berjalan sesuai dengan yang diharapkan. Hal ini dapat dilihat dari tingkat pendapatan daerah dari pos ini yang belum memenuhi target yang diharapkan pada tahun 1998/1999 sampai tahun 2000, sedangkan tahun 2001 sampai tahun 2002 dapat mencapai target. Selain itu, secara kuantitas jumlah perolehan pajak juga mengalami penurunan pada periode tahun 1998/1999 sampai tahun 2000, sedangkan pada periode tahun 2001 dan tahun 2002 mengalami kenaikkan.
Upaya peningkatan PAD khususnya Pajak Daerah merupakan hal yang perlu mendapat perhatian dari pemerintah daerah Kabupaten Merauke dalam pelaksanaan otonomi daerah, karena dengan meningkatnya jumlah pemasukan dari pos pajak daerah maka akan membesar pula kontribusinya terhadap Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Dimana hal itu merupakan prasyarat daerah untuk membiayai sendiri kebutuhan rumah tangganya sebagai daerah otonom. Meskipun secara absolut selama dua tahun anggaran Pendapatan Asli Daerah Kabupaten Merauke mengalami peningkatan, tetapi pada tahun 2000 terjadi penurunan. Hal itu tentu saja berdampak pada menurunnya pendapatan asli daerah khususnya dari sektor pajak.
Berkaitan dengan upaya menggali dan mengolah sumber-sumber penerimaan daerah, peningkatan penerimaan PAD tidak dapat dipisahkan dari fungsi dan peranan Dinas Pendapatan Daerah. peran organisasi Dispenda bukan sekedar mengejar pencapaian target-target yang telah ditetapkan, tetapi juga harus sanggup menyesuaikan dan mengantisipasi gejala internal organisasi dan berbagi perubahan lingkungan eksternal organisasi.
Adapun dasar pengukuran efektivitas organisasi Dinas Pendapatan Daerah Kabupaten Merauke selama ini masih dititik beratkan pada keberhasilan dalam mencapai target penerimaan dan retribusi daerah, bukan pada kemampuan melayani publik. Pengukuran yang demikian bagi organisasi non profit/lembaga pemerintahan kurang cocok. Karena adanya peran ganda yaitu lembaga penerima dan sekaligus sebagai pelayan publik. Oleh karenanya bagi lembaga dispenda yang tidak dapat mencapai target penerimaan pada suatu periode tertentu belum tentu disebut gagal, diperlukan satu ukuran efektivitas organisasi yang dianggap relatif obyektif.
Dalam hal efektivitas Dispenda Kabupaten Merauke pada laporan tahun 1999-2000 menunjukkan terdapat permasalahan antara lain seperti:
(1) Dalam sektor pajak dan retribusi daerah terdapat perbedaan antara bagian keuangan Setwilda dengan Dispenda Kabupaten Merauke.
(2) Belum tersedianya data wajib pajak dan retribusi serta tunggakan pajak daerah secara akurat
(3) Pada Subdin Pembukuan dan Pelaporan, khusus teknis administrasi, terlihat kurang aktifnya aparat pemungut PAD
(4) Laporan sering terlambat dibuat dan sebagainya, hal ini menunjukkan adanya inefektivitas organisasi Dispenda.
Secara obyektif pengukuran efektivitas organisasi terdapat berbagai kesulitan:
Pertama, yaitu kompleksitas organisasi, karena Dispenda terdiri dari perangkat lunak dan keras yaitu struktur sumber daya manusia dan anggaran. Struktur meliputi adanya kewenangan dan tanggung jawab, sumber daya manusia menyangkut berbagai keahlian yang dibutuhkan langsung maupun tidak langsung dalam proses peningkatan PAD. Anggaran dapat dibedakan menjadi anggaran tetap dan anggaran operasional.
Kedua, adanya perbedaan kegiatan. Unit-unit pelayanan di Dispenda ada yang mengkategorikan unit basah dan kering. Unit basah karena beroperasi pada potensi penerimaan pajak dan retribusi daerah yang relatif lebih besar, dan tuntutan pelayanan yang tinggi, sedangkan unit kering merupakan unit yang bekerja dengan potensi yang lebih kecil dan pelayanan rendah.
Ketiga, pengukuran kinerja. Pengukuran ini dilakukan dengan membandingkan dari satu periode ke periode yang lain (time series) jumlah yang berhasil dipungut oleh unit-unit didalam Dispenda.
Melihat kenyataan tersebut diatas, maka dalam penelitian ini digunakan ancangan satu dimensi, dan bukan multi dimensi, sehingga analisis yang digunakan akan membahas fenomena efektivitas dari masing-masing variabel yang dimunculkan dan dianggap dominan mempengaruhi tingkat efektivitas organisasi Dispenda kabupaten Merauke.
Sehubungan dengan realitas menurunnya pendapatan asli daerah khususnya dari Pajak Daerah serta masih jauhnya jumlah pendapatan dari sektor ini dari harapan, maka sebaiknya perlu dikaji ulang mengenai Efektivitas Organisasi Dispenda Kabupaten Merauke yakni dalam kebijakan pelaksanaan pemungutan Pajak Daerah dan retribusi daerah yang dilaksanakan di Kabupaten Merauke. Dalam kondisi seperti ini, maka efektivitas organisasi dan kondisi lingkungan serta kebijakan manajemen akan sangat menentukan tingkat keberhasilan pelaksanaan pemungutan Pajak Daerah dan Retribusi Daerah dalam peningkatan pendapatan asli daerah.
Mencermati kondisi tersebut, maka untuk mewujudkan peningkatan penerimaan pendapatan asli daerah Kabupaten Merauke, langkah yang paling tepat adalah mengkaji ulang mengenai bagaimana efektivitas organisasi dalam pelaksanaan pemungutan Pajak Daerah dan Retribusi Daerah yang dilaksanakan di Kabupaten Merauke baik dari segi sumber daya manusia yakni pegawai dan petugas pemungut pajak dan retribusi maupun dari segi masyarakat dan kondisi wilayah di Kabupaten Merauke.
Berdasarkan fenomena diatas, maka penulis sangat tertarik untuk mencoba meneliti dan mendeskripsikan masalah menurunnya pendapatan asli daerah dari sektor Pajak Daerah dan Retribusi Daerah dengan mengambil judul “Efektivitas Organisasi Dispenda Kabupaten Merauke di Kabupaten Merauke Propinsi Irian Jaya.”

B. Perumusan Masalah
Berdasarkan realitas yang ada khususnya mengenai menurunnya pendapatan asli daerah khususnya dari pos pajak daerah dan retribusi daerah di Kabupaten Merauke yang tentu saja berdampak pula pada tingkat PAD, maka penulis dapat merumuskan permasalahan yang perlu penulis teliti dan kaji lebih lanjut yaitu:
1. Mengapa efektivitas pelaksanaan fungsi Dinas Pendapatan Daerah Kabupaten Merauke belum berjalan sesuai apa yang diharapkan
2. Faktor-faktor apa yang mempengaruhi efektivitas organisasi Dinas Pendapatan Daerah Kabupaten Merauke.

C. Tujuan Penelitian
Sesuai dengan rumusan masalah diatas, maka tujuan penelitian adalah:
a. Untuk mengetahui efektivitas organisasi pada Dinas Pendapatan Daerah Kabupaten Merauke
b. Untuk mengetahui faktor-faktor yang mempengaruhi efektivitas organisasi di Dinas Pendapatan Daerah Kabupaten Merauke.

D. Manfaat Penelitian
a. Menjadi bahan masukan bagi Pemerintah Daerah Kabupaten Merauke dalam upaya pengelolaan Pajak Daerah dan Retribusi Daerah dalam peningkatan PAD agar dapat mengetahui efektivitas kebijakan yang telah ditetapkan.
b. Menambah wawasan dan khasanah ilmiah khususnya yang berkaitan dengan efektivitas organisasi Dispenda Kabupaten Merauke dalam peningkatan PAD di Kabupaten Merauke.